【关键词】 宪法整合,荣誉制度,核心价值观,象征性意涵,公民形象 一、问题的提出与研究进路 中国共产党和中国政府一直高度重视国家荣誉的制度化建设。
[16]如《北京市户外广告设施、牌匾标识和标语宣传品设置管理条例》第36条。注释: *北京大学宪法与行政法研究中心研究员，北京大学法学院助理教授。
若各种不同层级的规范性文件都可以设定各类处罚措施，那么《行政处罚法》在其第1条中提出的规范行政处罚的设定的目的将在实质上无法实现。此概念在现代汉语中的含义为使犯错误或犯罪的人受到政治或经济上的损失而有所警戒。但下位法通常在立法程序的严肃性和民主性上不如原规范制定机关，因此也就不宜由下位法来剥夺上位法所创设的利益。参见张翔：民法人格权规范的宪法意涵，《法制与社会发展》2020年第4期，第122页。但针对三要素说的弊端，新近有学者提出二要素说，将法规范分为构成要件+法律后果两部分。
这体现出了明显的同位保留的理念。（一）措施创设权 如前述，处罚是对利益的剥夺，而拥有措施创设权则意味着权力主体可以将一种新的利益作为剥夺的对象。诸多重要规范还停留在行政法规、部门规章，乃至地方性法规层面。
通过制定实施法治规划的方式，来对法治建设进行系统性谋划、整体性推进，已经成为中国特色社会主义法治道路的重要经验，成为中国法治建设能在短短几十年里实现飞跃式发展的重要原因。（一）通约现行行政法律规范 行政法典不是天外来客，作为法典化素材和渊源的现行行政法律、法规将直接影响行政法典的品格。在行政法总则的指引下，进一步制定行政法分则，最终形成一部体系完整的行政法法典。如果我们能够将其中较为系统的行政法治理念集中规定在行政法典中，对于我国行政法治将是一个提升。
一业一证改革不仅涉及现行《行政许可法》上行政许可的设定，还涉及各个领域法律和行政法规对于行政许可设定的复杂规则体系。第二，行政公开在现代社会具有加强行政监督、防止行政腐败，建设开放政府、廉洁政府的功效。
通过行政法典吸纳和转化法治政府建设的政策措施与成功经验，可以节约立法资源，提高立法效率。微观层次的法律原则适宜在具体行政行为领域进行规定。二是治理改革的重大程度。二是对于党政合署、综合执法等行政体制改革的成果如何固化为法律条文。
如果制定全面型行政法典，当然可以收编现有的行政组织、行政行为、行政监督救济等领域的行政法律，实现公共行政领域的全覆盖。总之，容缺受理告知承诺等一系列改革措施已经对既有行政许可制度形成巨大冲击。放管服改革、综合执法改革等国家治理改革的重大成果应当通过行政法典予以规范化。第一，我国现行行政法律制度均为实体和程序兼容型立法。
可以说，数字政府呈现了未来型政府的新特质，但无论政府的治理模式如何转型，其必然处在法治政府的延长线上。即使是《重大行政决策程序暂行条例》，其中也有关于重大决策的原则等实体法内容。
因此，包容审慎监管属于市场监管基石性理念，这种理念意味着政府的基本立场是相信市场和鼓励创新，同时更加重视事中事后监管。通过行政法典实现政策的法律化，有助于用好法治建设规划和法治政府实施纲要这一中国特色治理工具，开创法治建设的新局面。
２０２１年《法治政府建设实施纲要（２０２１－２０２５年）》提出职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府。杨登峰教授提出行政立法应借鉴民法典的编纂模式，按照类行为程序法先行模式继续推进统一行政程序法的制定，在协调党内法规和行政法规的基础上推进统一行政组织法，在完成单行立法以后再考虑制定行政法典。行政法典定位于行政基本法，在体例结构上要融贯实体规范与程序规范，要兼顾传统行政法治规则与未来行政发展态势，充分彰显新时代行政法典的科学理性设计。抽取不同类型的行政行为的最大公约数，包括行政行为的成立、效力、合法要件、行政裁量等。但民法典的成功再次点燃了行政法学界启动行政法典编纂工作的热情和雄心。有观点主张程序先行，例如姜明安教授提出暂不编纂行政实体法典，要先行编纂行政程序法典。
第三，外国行政程序法典兼顾实体和程序。行政法学界自２０世纪８０年代，就开始尝试构建行政法的基本原则体系。
可以说，持续推进的行政体制改革通过机构整合、功能整合等方式，呈现出以行政整体性为价值理念，以公民需求为导向，以协同合作为运行保障的基本特征。另外，近年来，我国行政监管部门不断创新监管方式，例如，金融监管部门积极探索行政和解等新型监管方式的应用，并在证券监管领域取得了积极效果，２０１９年修订的《证券法》则将行政和解予以法定化。
第二分编行政立法与规范性文件。四、行政法典彰显科学理性设计 行政法成典具有普遍共识，目前的认识差异主要在于路径选择和法典的规范模式。
在地方立法层面，自２００８年湖南省首创《湖南省行政程序规定》以来，全国许多省市地区都相继出台行政程序规定，其中多数都对职权法定、平等对待、比例、信赖保护、程序正当、公开、参与等原则作了较为具体而细致的规定。因此，推动行政权力运行过程中不同环节之间协同协作原则的确立，必然成为行政法典关注的重要任务。第二章行政机关，包括党政合署、综合执法。例如，各地的高新区、经济开发区管理委员会以政府派出机构的名义行使政府赋予的综合审批、相对集中行政处罚权等职能，严格来说都没有明确的法律依据。
设置三章，第一章基本规定，包括立法目的、立法依据、调整对象。中观层次的法律原则应具备统领不同类型行政行为或者适用于不同的行政领域的功能，可以从现行行政法律法规中的基本原则进行抽取和提炼。
长期来看，部门法典不限于教育和环境领域，应急管理、体育管理、市场监管等领域未来都具有法典化可能性。目前主要形成三种体例建构思路，第一种是按照行政法学基础理论的逻辑设计，从行政权力的运行，分为行政主体、行政行为、监督行政、救济和争端解决等板块。
法治政府实施纲要中将诚实守信作为法治政府的标准。所谓规划是对未来全局性、战略性、方向性问题的谋划、部署和展望，其实质是国家重大行政政策。
行政法典制定过程中，必须充分关注新业态、新模式和新监管。对于这些地方行政管理体制改革中的普遍性问题，行政法典必须有所回应，并为地方管理改革预留弹性空间。包容审慎作为一个主观思辨性概念，体现了政府对经营者与消费者的换位思考和宽容态度，意味着先看一看、先放一放、先让市场跑一跑，体现了政府对市场的自我调节能力和资源配置能力的认可。制定行政法总则的时机已经成熟，我们有能力借鉴民法总则的立法技术将我国行政法中共性的东西抽取出来，形成具有中国特色的行政法总则。
政府派出机构在《地方组织法》中也没有相关规定，结果导致有关派出机构的地方立法缺乏上位法依据。二、行政法典整合法律与政策基本共识 我国目前已经在行政组织、行政行为、行政监督和救济领域建立了支柱性法律制度，这就为制定覆盖行政权力运行全过程的通约式立法提供了基础性条件。
我国目前已经出台了一系列推进依法行政和加强法治政府建设的政策性文件，其中２０２１年中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要（２０２１－２０２５年）》无疑具有基础性地位，其不仅确立了法治政府建设的图景和路径，对法治政府建设实践发挥引领和推动作用，也在一定程度上丰富了行政法学理论体系。其中，《广州市依法行政条例》由总则、行政决策、行政执法、依法行政的监督、依法行政的保障、法律责任和附则七个部分组成。
第一，《法治政府建设实施纲要（２０２１－２０２５）》中提出的多项改革措施均涉及《行政许可法》。党中央国务院推进法治政府建设的核心政策同样是行政法典化的重要法源，可以在立法目的、法律原则和具体制度中进行转化。